Overheid stimuleert gebruik fossiele energie

Bruinkoolmijn Garzweiler, Duitsland

(Verschenen in NRC, 23 mei 2015)

Het Internationale Monetaire Fonds IMF schokte de wereld deze week met rekensommen dat er jaarlijks dik 5000 miljard dollar subsidie naar fossiele brandstoffen gaat. “Fossiele brandstoffen met 10 miljoen dollar per minuut gesubsidieerd”, kopte de Engelse krant The Guardian. Bij de sommen zijn veel nuances en disclaimers te plaatsen. Niettemin zijn er lessen aan te ontlenen voor het energiebeleid, het huidige energieakkoord en zijn opvolgers.

Door Jan Paul van Soest en Frans Rooijers

In de IMF-studie wordt een grote verscheidenheid aan posten onder de kop ‘subsidie’ bij elkaar opgeteld: reële subsidies, belastingkortingen en belastingverschillen, maar ook onbetaalde rekeningen voor gezondheids- en klimaatschade. Dat allemaal subsidie noemen leidt tot verwarring in plaats van tot actie.

We hebben het zelf dan ook liever over overheidsinterventies in de energiemarkt aan de ene kant, en over externe kosten oftewel onbetaalde rekeningen aan de andere kant. Een recent rapport van CE Delft voor de Europese Commissie hanteert ook die terminologie.

‘Overheidsinterventies’ omvat een breed spectrum van maatregelen, waarvan maar een deel daadwerkelijk subsidie is: directe, rechtstreekse geldstromen van overheden naar producenten en consumenten, energietechnieken, energiebronnen of energiedragers.

Directe subsidies voor fossiele brandstoffen zijn er in Europa eigenlijk niet, maar wereldwijd wel degelijk. In veel landen worden grote groepen consumenten gesubsidieerd doordat ze niet de prijs hoeven te betalen die energie kost, de marktprijs. In tegenstelling tot wat de bedoeling was, profiteren vooral de rijken daarvan, die veel meer energie gebruiken dan de armere burgers, en zo subsidies opstrijken die ze niet nodig hebben. De kunstmatig lage prijzen van diesel en petroleum maakt staten arm, de rijken rijker, en leidt tot een nodeloos hoge vraag naar brandstoffen.

Onbetaalde rekening

Naast de eigenlijke subsidies zijn er tal van andersoortige overheidsinterventies, die verwarrend genoeg ook nogal eens subsidies worden genoemd. Het zijn echter geen subsidies maar een bonte stoet van maatregelen om zogeheten externe kosten in rekening te brengen, in combinatie met talloze uitzonderingen, ontheffingen en vrijstellingen voor die maatregelen.

Externe kosten zijn de kosten voor schade aan mens, plant en dier die op de samenleving drukken in plaats van op de producenten en consumenten die ze veroorzaken. De aardbevingen door aardgaswinning leveren zo’n schadepost, maar ook onder meer klimaatverandering, gezondheidseffecten door fijnstof, verlies aan natuur en biodiversiteit bij energiewinning, en geruïneerde landschappen voor kolenmijnen. Deze onbetaalde rekening is meestal niet eenduidig in harde valuta vast te stellen, maar moet via de nodige aannames worden geschat. Er is immers geen marktprijs voor biodiversiteit, en de toekomstige schade door klimaatverandering blijft onzeker.

Verschillende studies nemen schattingen voor externe kosten ook mee onder de noemer ‘subsidies’; ook de IMF-analyse doet dat. De IMF-onderzoekers rekenen voor klimaatkosten 42 dollar per ton CO2, en tellen die als kosten mee in het totaalbedrag van 5000 miljard aan jaarlijkse ‘subsidies voor fossiel’. Die 42 dollar per ton CO2 is overigens behoudend, recente economische studies geven een ondergrens van tenminste 125 dollar aan, maar als wordt meegerekend dat klimaatverandering de economische groei gaat remmen, dan rollen nog hogere bedragen uit de bus.

Dat externe effecten nopen tot overheidsoptreden is in wezen middelbare-schoolleerstof. De regel is: zorg dat de huidige en te verwachten schade aan de veroorzaker in rekening wordt gebracht.

Voor een klein deel doet de (Nederlandse) overheid dit al wel, maar daarbij worden de diverse fossiele brandstoffen ongelijk behandeld. Een duidelijk verband tussen de belastingdruk en bijvoorbeeld de koolstofinhoud of milieuschadelijkheid per fossiele brandstof is er niet. Kerosine is zelfs vrijgesteld van belastingen, en bij de totstandkoming van het SER-Energieakkoord sneuvelde de kolenbelasting, die een bescheiden beginnetje was van belasting naar rato van de vervuiling. Terzijde: vorig jaar was een recordjaar voor de koleninzet in ons land.

Ongelijke behandeling is er ook voor bedrijfstakken en activiteiten: grootverbruikers van energie betalen 25 keer minder energiebelasting (per kilowattuur) dan huishoudens.

Dit soort interventies zijn er wereldwijd, ook in Europa. CE Delft heeft becijferd dat in Nederland dergelijke overheidsinterventies bij elkaar ruim 7 miljard euro per jaar belopen, waarvan 1,5 miljard voor hernieuwbare energie.

Doodlopende weg

Natuurlijk waren er steeds politieke en economische redenen voor die ongelijke behandeling: de concurrentiepositie van de industrie, een voorkeur voor inheemse energiebronnen boven import, de wens om een specifieke optie te stimuleren, noem maar op. Maar de redenen uit het verleden zijn nu niet meer houdbaar. De overheidsinterventies duwen het energiesysteem de verkeerde kant op, naar meer energiegebruik in plaats van naar minder, en naar ‘zware’ (koolstofrijke) brandstoffen als kolen in plaats van ‘lichte’ (gas) en koolstofloze (wind, zon, water). Terwijl overheden wereldwijd zeggen de opwarming te willen afremmen en te willen beperken tot 2 graden Celsius, tellen alle overheidsinterventies op tot volle kracht vooruit naar 4 of 5 graden opwarming.

Voor natuur en de economische ‘diensten’ die de natuur levert geldt iets vergelijkbaars: de meeste overheidsinterventies stimuleren roofbouw.

Zo gaat het dus: verstorende overheidsinterventies jagen de fossiele economie aan, die externe kosten veroorzaakt die vervolgens met weer nieuwe overheidsinterventies zoals subsidies op hernieuwbare energie moeten worden gecorrigeerd. Dat leidt tot het verwrongen idee dat windmolens op subsidie draaien, terwijl de onbetaalde rekeningen die fossiele energie nalaat over het hoofd worden gezien.

Dat is een onhoudbare situatie. Voor het energiebeleid, het huidige Energieakkoord en zijn opvolgers na 2020, zou het devies moeten zijn: geef de verschillende fossiele brandstoffen een fiscaal prijskaartje naar rato van hun vervuiling. Naarmate het beter en sneller lukt deze externe kosten in rekening te brengen kunnen subsidies voor hernieuwbare energie eerder worden afgebouwd. Bij de huidige kostprijzen is hernieuwbare energie al zonder subsidie concurrerend met fossiel als de CO2-prijzen 80 – 100 Euro per ton zijn, en bij verder dalende kostprijzen van zon en wind wordt dat bedrag steeds kleiner.

Verschillende overheidsinterventies kunnen met deze principes in het achterhoofd worden heroverwogen en bijgesteld. Mocht zo’n exercitie tot hogere energielasten leiden, geen nood: de opbrengsten kunnen worden gebruikt om andere belastingen, met name op arbeid, te verlagen, zodat de totale belastingdruk gelijk blijft. Deze gedachten sluiten naadloos aan bij de politiek breed gedragen wens het belastingstelsel te herzien. Én een simpeler belastingstelsel, met lagere arbeidskosten, én opheffing van energiemarkt-imperfecties, én vermindering van veelvuldig vervloekte subsidies, én de wind in de rug om klimaatdoelen te halen – de vraag is of Nederland wel op zoveel vrolijkheid berekend is.

Ir. Jan Paul van Soest is partner bij De Gemeynt.

Ir. Frans Rooijers is directeur van onderzoeksbureau CE Delft.

Delen